Зарождение советской внешней разведки относится к 1918 году, когда органы ВЧК в ходе Гражданской войны и интервенции вели острую и напряженную борьбу с врагами нового режима. На базе армейских чрезвычайных комиссий и органов военного контроля был создан Особый отдел ВЧК. В его задачу входили борьба против контрреволюции и шпионажа в армии и на флоте, а также организация агентурной работы за границей и в оккупированных иностранными державами или занятых белогвардейцами областях страны.

Особую опасность для Советской власти представляли те организации внутри страны и за рубежом, большая часть которых была связана с иностранными разведками, опиралась на их помощь и поддержку и тесно с ними сотрудничала. Именно взаимосвязь между внутренней и внешней угрозами вынудила советское руководство возложить на ВЧК кроме контрразведывательных и разведывательные функции. В целях совершенствования разведывательной работы в апреле 1920 года внутри Особого отдела ВЧК было создано специальное подразделение - Иностранный отдел. При особых отделах фронтов, армий и флотов, а также в некоторых губернских ЧК были сформированы иностранные отделения. Таким образом, советская внешняя разведка, созданная в недрах Особого отдела ВЧК, не имела в то время самостоятельного статуса и действовала внутри структур армейской контрразведки. 
1920-й год стал годом окончания Гражданской войны на европейской территории России. На Дальнем Востоке боевые действия продолжались еще два долгих года. Завершилась война полной победой советских войск. 
Но в тех же временных рамках Гражданской войны проходили "локальные" войны против интервентов - стран Антанты и некоторых других государств. Среди них по масштабу военных действий и последствиям для Советского государства следует выделить советско-польскую войну 1920 года. Это была, во-первых, война упущенных для Советской России и ее вооруженных сил возможностей. Во-вторых, она стала войной, которую Красная Армия проиграла. 
Война с Польшей, сложный комплекс взаимоотношений с Эстонией, Латвией, Литвой и Финляндией со всей остротой поставили вопрос о необходимости более полного и качественного обеспечения руководства страны разведывательной информацией. В сентябре 1920 года Политбюро ЦК РКП(б) приняло решение о кардинальной реорганизации внешней разведки. В нем, в частности, говорилось: "Слабейшим местом нашего военного аппарата является, безусловно, постановка агентурной работы, что особенно ясно обнаружилось во время польской кампании. Мы шли на Варшаву вслепую и потерпели катастрофу. Учитывая сложившуюся международную обстановку, в которой мы находимся, необходимо поставить вопрос о нашей разведке на надлежащую высоту. Только серьезная, правильно поставленная разведка спасет нас от случайных ходов вслепую". 
В соответствии с этим решением Председатель ВЧК Ф.Э. Дзержинский издал 20 декабря 1920 года приказ N 169 об организации Иностранного отдела (ИНО) ВЧК как самостоятельного разведывательного подразделения. Этот приказ явился административно-правовым актом, оформившим создание советской внешней разведки.